Открываем закон и задаемся вопросом: а действительно ли мы все это имели в виду?
Комментарии к Закону РК о кинематографии от 3 января 2019 года
В январе текущего года был принят долгожданный Закон Республики Казахстан "О кинематографии". Дебаты о его необходимости шли практически с начала независимости Казахстана, но только сейчас усилиями кинематографической общественности и Министерства культуры и спорта он наконец увидел свет.
И вот сегодня кинематографисты открывают закон и задаются вопросом: а действительно ли мы все это имели в виду? Где наши рекомендации? Почему они утратили изначальную конкретику? Или теперь ее надо ждать от подзаконных актов? Не потребуются ли теперь дополнения и в сам новый закон? Как один из инициаторов проекта, позволю себе суммировать главное.
1. Основополагающая статья о государственной политике в сфере кинематографии не содержит четко поставленной ключевой задачи: защиты интересов кинематографистов. Расплывчатый и ни к чему не обязывающий пункт о "государственной поддержке развития творческой базы кинематографии" никак этого не подразумевает, и, таким образом, государство снимает с себя ответственность за конечную цель закона. Речь не о материальной поддержке, а о механизмах защиты этих самых интересов на законодательном уровне. Оправдаться наличием других законов ("О культуре", "Об авторском праве" и т. д.) не получится, поскольку кинематограф имеет свою специфику, требующую конкретизации именно в данном законе, для чего он и создавался. Если же контраргумент заключается в том, что защита интересов кинематографистов – дело самих кинематографистов (обычно приводят пример США, где все нормы киноиндустрии формируют общественные гильдии и ассоциации, но не правительство), то в таком случае необходимо предусмотреть в тексте закона всю полноту полномочий профессиональных общественных объединений в формировании политики киноиндустрии в Казахстане. Но и об этом ни слова.
2. Понятие "уполномоченный орган". Возможно, такова практика – не обозначать в законе конкретное ведомство, ответственное за его соблюдение? Но ведь все прекрасно понимают, что под таким органом подразумевается Министерство культуры и спорта. А может быть, формулировка "уполномоченный орган" была введена потому, что сам дух нового закона и предшествовавшей ему концепции подразумевал максимальную государственную поддержку развития киноотрасли в виде отдельного учреждения, напрямую подотчетного кабинету министров и состоящего из высокопрофессиональных менеджеров киноиндустрии, распоряжающегося собственным бюджетом, а не обитающего на задворках более широкого ведомства на остаточном принципе?
3. Компетенция местных исполнительных органов обозначена тремя скудными параграфами, которые полностью игнорируют основу основ развития местного кинопроизводства и привлечения иностранных инвестиций в кино через налоговые льготы и преференции. Во всем мире их предоставляют муниципальные органы власти, которые формируют с этой целью так называемые кинокомиссии. Удаление понятия "кинокомиссии" из первоначального проекта повлекло за собой отсутствие общепринятого механизма предоставления налоговых льгот иностранным съемочным группам, что в свою очередь неизбежно вызовет озадаченность у этих самых иностранных съемочных групп, привыкших оперировать в системе кинокомиссий, которых официально насчитывается более трехсот во всех уголках света, объединенных в составе Международной ассоциации кинокомиссионеров (AFCI).
4. Понятие "социально значимых фильмов" и "фильмов-событий" никак не объяснено и отдано на усмотрение "уполномоченного органа", а критерии отнесения фильмов к этим категориям, мало сказать, "туманные", их нет вообще.
5. "Межведомственная комиссия по вопросам государственной финансовой поддержки национальных фильмов", рекомендация которой требуется для запуска фильмов, – бюрократизированная надстройка, наличие которой не было предусмотрено в первоначальной концепции (не путать с "кинокомиссией"). Такая комиссия, состоящая из людей, не знающих и не понимающих ни искусства кино, ни его производства, ни конкретных исполнителей проектов, будет только препятствовать, а не помогать развитию кино как самостоятельной отрасли.
6. Государственный центр поддержки национального кино – ключевое нововведение закона. Суть его создания могла быть в том, что он стал бы тем самым "уполномоченным органом", ответственным за весь комплекс мер по поддержке национального кинематографа, начиная с выработки нормативов и заканчивая вопросами финансирования. Но этого, увы, не произошло. Центр стал бесправным придатком неназванного "уполномоченного органа", банальным оператором финансовой поддержки и ответственным за выплату "субсидий". Попросту говоря, кассовым аппаратом в форме акционерного общества с выборочными дополнительными функциями в области организации проката, фестивального показа и повышения квалификации кадров.
7. Экспертный совет при Центре – еще более бесправный консультативно-совещательный орган для выработки предложений по признанию фильма национальным. Иных функций закон не предусматривает. Это просто-напросто ширма для прикрытия решений о запуске фильмов на более высоком уровне, тогда как оригинальная концепция предусматривала организацию Центром открытых, прозрачных, общедоступных конкурсов кинопроектов, где решения Экспертного совета были бы окончательными, и даже руководитель Центра не мог бы в них вмешаться.
8. Критерии признания фильма национальным также не отвечают общепринятой мировой практике. Они содержат такие субъективные понятия, как "создан на высоком художественном уровне, способен удовлетворять духовные потребности народа, служит государственным интересам, а также узнаваемости Республики Казахстан через искусство кино". Вкупе с вышеупомянутыми понятиями "социально значимых фильмов" и "фильмов-событий" они представляют собой рудименты прошлого, тогда как современные критерии построены на объективных балльных системах, не оставляющих лазеек для волюнтаристских решений. К сожалению, введение балльной системы, основанной на международном опыте, также было отвергнуто.
9. Отдельная статья закона посвящена расплывчатому понятию "субсидий", бремя выплаты которых возложено на Центр. Это катастрофическая статья, возникшая как следствие удаления из проекта закона понятия "кинокомиссий" и соответствующих механизмов возврата иностранных инвестиций в виде tax rebate, tax credit, cash rebate и иных преференций местными органами власти, которые являются главными бенефициарами притока средств из-за рубежа на кинопроизводство. Вместо этого Центр обязывают выплачивать на безвозмездной и безвозвратной основе иностранному юридическому лицу, его филиалу и представительству до тридцати процентов расходов на производство фильма на территории Казахстана, тогда как средства, выделенные отечественному производителю, полностью или частично возвратные, даже для "социально значимых фильмов" и "фильмов-событий". Иными словами, Центр изымает из своего бюджета средства налогоплательщиков, направленные на поддержку национальных фильмов, и бесплатно отдает их иностранному продюсеру, тем самым сокращая объем поддержки отечественного производства. Вот что случается, когда подменяются понятия "налоговых преференций". Невольно задумаешься: а не стимулирует ли это создание офшорных компаний, которые будут получать субсидии от Центра?
На каком этапе проект закона свернул в сторону от исходного направления – поддержки профессиональных отечественных кинематографистов, людей, от которых зависит уровень развития кинематографии? Или этого направления не было изначально, лишь его видимость? Хороший вопрос для пытливого ума. Мы же ограничимся констатацией, что, увы, принятый закон защищает не отечественных творцов и работников кино, и даже не отечественную киноотрасль в целом, а в первую очередь чиновничий аппарат, далекий от реальных нужд и проблем кинематографии, отдавая будущее казахстанского кино в руки дилетантов.
Тот факт, что закон принят, – несомненный плюс, однако потребуется дальнейшая серьезная работа как в форме дополнений и поправок в него, так и в виде подзаконных актов. Однако любые меры будут напрасны, если еще раз не вернуться к комплексной концепции развития киноотрасли, с которой все, собственно, начиналось и которая диктует, каким быть закону. Это тема большого отдельного разговора.
Рашид Нугманов
Вице-президент ОО "Национальная киноакадемия кинематографических искусств и наук"
